Les accords-cadres dans la commande publique

Définition et principes de l’accord-cadre

L’accord-cadre est un instrument contractuel fréquemment utilisé dans la commande publique. Il est défini à l’article L2125-1 du code de la commande publique comme un contrat qui permet à un acheteur public de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques, en vue de conclure un contrat établissant une partie ou la totalité des règles relatives aux commandes à passer au cours d’une période donnée. Les accords-cadres font partie des techniques d’achat.

Explications pour les entreprises : Un accord-cadre est un contrat signé entre un acheteur public (État, collectivités, hôpitaux…) et un ou plusieurs fournisseurs potentiels. Il permet à l’acheteur de sélectionner des entreprises en amont, pour leur passer des commandes pendant une période donnée sans refaire une mise en concurrence à chaque fois. C’est un instrument pratique qui évite aux entreprises de devoir reconstituer un dossier de candidature complet pour chaque besoin de l’acheteur public. Une fois sélectionnées dans l’accord-cadre, les entreprises sont directement sollicitées pour les prestations dont l’acheteur public a besoin au fur et à mesure. Cela simplifie les démarches administratives à la fois pour les entreprises et pour l’acheteur.

Concrètement, l’accord-cadre permet à l’acheteur public de sélectionner à l’avance des prestataires, en vue de leur passer des commandes ultérieures sans avoir à réorganiser une mise en concurrence à chaque besoin. Les titulaires d’un accord-cadre sont dispensés des obligations de publicité et de mise en concurrence pour l’attribution des marchés subséquents ou l’émission des bons de commande sur son fondement.

Explications pour les entreprises : Grâce à l’accord-cadre, les entreprises sélectionnées n’ont pas à re-candidater à chaque besoin de l’acheteur public. Elles sont directement sollicitées pour les commandes pendant toute la durée de l’accord-cadre. C’est un gain de temps et d’efforts par rapport à des appels d’offres répétés. L’entreprise n’a plus qu’à répondre techniquement et financièrement aux commandes, sans refaire tous les documents de candidature demandés dans le cadre d’un appel d’offres classique. Son dossier ayant déjà été validé une première fois, la procédure est grandement simplifiée.

L’accord-cadre procure ainsi plus de réactivité à l’acheteur public. Il lui offre également une visibilité sur ses achats sur une longue période, facilitant la planification budgétaire. Pour les opérateurs économiques titulaires, il garantit un volume plancher de commandes et une relation commerciale stabilisée avec l’acheteur public.

Explications pour les entreprises : L’accord-cadre donne une visibilité à long terme aux entreprises sélectionnées. Elles sont souvent certaines d’avoir un certain volume de commandes sur toute la durée de l’accord-cadre (Lorsqu’un minimum de commande est prévu) . Cela leur permet d’organiser plus facilement leurs investissements et leurs ressources humaines, en ayant une meilleure prédictibilité. Les entreprises peuvent ainsi éventuellement former leur personnel sur le long terme. Elles sont en confiance pour développer leur outil de production. L’accord-cadre garantit généralement un chiffre d’affaires plancher, donnant aux entreprises une stabilité financière.

Le cadre juridique des accords-cadres

Le régime des accords-cadres est prévu aux articles R2162-1 à R2162-14 du code de la commande publique. Quelques règles essentielles sont à retenir :

• L’accord-cadre ne peut être utilisé de façon abusive ou anticoncurrentielle (Article R2162-1).

Explications pour les entreprises : Les acheteurs publics ne peuvent pas utiliser les accords-cadres pour favoriser ou exclure certaines entreprises. Ils doivent respecter une procédure transparente et équitable, en se fondant uniquement sur des critères objectifs liés à l’objet du contrat. Toutes les entreprises intéressées doivent pouvoir candidater dans le cadre d’une concurrence loyale. Les accords-cadres ne doivent pas conduire à développer des situations de monopole ou empêcher l’accès de nouveaux entrants sur le marché.

• Sa durée est limitée à 4 ans maximum pour les pouvoirs adjudicateurs, 8 ans pour les entités adjudicatrices (Article L2125-1).

Explications pour les entreprises : La durée d’un accord-cadre est limitée dans le temps pour assurer une remise en concurrence régulière. Cela évite que les mêmes entreprises soient systématiquement favorisées pendant trop longtemps. Les concurrents ont ainsi l’opportunité d’accéder aussi au marché après quelques années au maximum.

• Les acheteurs habilités à commander doivent être désignés dans l’accord-cadre (Article R2162-6).

Explications pour les entreprises : Seuls les services d’un organisme public clairement listés dans l’accord-cadre pourront passer des commandes aux entreprises titulaires. Un service non mentionné initialement ne pourra pas décider en cours de route de bénéficier aussi de l’accord-cadre. Cette règle assure aux entreprises qu’elles travailleront bien avec les seuls donneurs d’ordre identifiés au départ.

• Les marchés subséquents et les bons de commande ne peuvent être conclus qu’avec les titulaires et pendant la durée de validité de l’accord-cadre (Articles R2162-5 et R2162-13).

Explications pour les entreprises : Les commandes effectives ne peuvent avoir lieu qu’avec les entreprises retenues initialement comme titulaires de l’accord-cadre, et pendant la période de validité prévue au contrat. Il est interdit de commander auprès d’autres sociétés extérieures à l’accord-cadre. Et aucune commande ne peut plus être passée auprès des titulaires après l’expiration de l’accord-cadre.

• Des règles de publicité et de mise en concurrence s’appliquent à la passation de l’accord-cadre lui-même.

Explications pour les entreprises : Avant de sélectionner les titulaires d’un accord-cadre, l’acheteur public doit respecter des règles de publicité, de délais, etc. Toutes les entreprises répondant aux critères peuvent ainsi candidater pour devenir titulaire de l’accord-cadre dans le cadre d’une procédure.

Les différents types d’accords-cadres

On distingue deux grands types d’accords-cadres, en fonction de leur contenu :

L’accord-cadre qui ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles

Ce type d’accord-cadre ne définit pas certains détails des prestations à réaliser. Des marchés subséquents devront être conclus pour fixer les stipulations restantes (Articles R2162-2 et R. 2162-7 à R. 2162-12).

Explications pour les entreprises : Certains détails pratiques des prestations ne sont pas encore complètement fixés dans l’accord-cadre initial. Par exemple, les quantités ou les lieux d’intervention peuvent ne pas être définis avec précision au départ. Ces détails seront précisés ultérieurement dans des contrats complémentaires appelés « marchés subséquents » ou « contrats subséquents ». Ces marchés subséquents interviennent pendant la période d’exécution de l’accord-cadre pour parachever les termes du contrat en fonction des besoins qui se concrétisent. Ils permettent une définition progressive des besoin et offrent une certaine souplesse à l’acheteur public et aux prestataires.

Exemple : Un conseil départemental veut acquérir des matériels informatiques par achats réguliers pendant 4 ans. Or les matériels informatiques subissent très rapidement des évolutions, dans un tel cas l’acheteur peut difficilement fixer pas toutes les stipulations contractuelles vu que les caractéristiques techniques évoluent très rapidement. Il peut alors privilégier ce type d’accord-cadre qui aboutira à des marchés subséquents expliqués plus loin.

L’accord-cadre fixant toutes les stipulations contractuelles

Ce type d’accord-cadre définit dès l’origine l’ensemble des termes des prestations attendues : l’objet précis, les prix, les délais, les modalités d’exécution… Les commandes sont alors passées au moyen de « bons de commande » en application des articles R2162-2 et R2162-13 à R2162-14.

Explications pour les entreprises : Ce type d’accord-cadre contient beaucoup plus de détails dès le départ. Tous les éléments sont fixés de manière précise initialement : les prestations demandées, les tarifs, les conditions d’exécution, etc. Une fois ce cadre très complet défini, les commandes précises se font ensuite via des « bons de commande » émis en fonction des besoins particuliers apparaissant pendant l’exécution. L’acheteur n’a plus qu’à préciser les quantités et les lieux de livraison ou d’intervention au fur et à mesure, sans renégociation des clauses essentielles.

Exemples :

• Un hôpital veut acheter des seringues au fur et à mesure de l’apparition des besoins.
• Une métropole veut acheter des fournitures de bureau.

Accords-cadres mono ou multi-attributaires

L’accord-cadre peut être passé avec un seul opérateur économique (on parle alors d’accord-cadre mono-attributaire), ou avec plusieurs opérateurs économiques sélectionnés simultanément (accord-cadre multi-attributaires). Un opérateur économique est très généralement une entreprise.

Accord-cadre mono-attributaire

Dans ce cas, toutes les commandes passées pendant la durée de l’accord-cadre le seront auprès du titulaire unique, sans remise en concurrence.

Explications pour les entreprises : Un seul prestataire est sélectionné pour l’accord-cadre mono-attributaire. Cette entreprise bénéficiera donc de toutes les commandes passées pendant toute la durée de l’accord-cadre, sans avoir à se soumettre de nouveau à une procédure de mise en concurrence. Elle est en situation d’exclusivité.

Accord-cadre multi-attributaires

Plusieurs opérateurs économiques sont désignés titulaires de l’accord-cadre et se partageront l’exécution des bons de commandes sans remise en concurrence. Les règles seront en principe fixées dans le CCAP.

Une mise en concurrence a lieu ou non lors de l’attribution des marchés subséquents.

Explications pour les entreprises : Plusieurs prestataires sont retenus dans le cadre de l’accord-cadre multi-attributaires à marchés subséquents. Ils devront alors se concurrencer à nouveau pour obtenir les différentes commandes précises qui seront passées pendant l’exécution de l’accord-cadre. Chaque besoin donnera lieu à une remise en compétition entre les titulaires pour déterminer lequel sera chargé de l’exécuter. Même si elle est allégée, la mise en concurrence perdure pendant toute la durée de ce type d’accord-cadre.
Dans les accords-cadres multi-attributaires à bons de commande il n’y a pas de remise en concurrence.

CE, 24 novembre 2023, n°474108 (Le titulaire d’un accord-cadre multi attributaire peut contester la validité de cet accord-cadre en tant qu’il a été conclu avec d’autres opérateurs économiques et si les conditions de recevabilité sont réunies. Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, chacun de ses titulaires doit être regardé, pour l’exercice de l’action en contestation de la validité du contrat, comme un tiers à cet accord en tant que celui-ci a été conclu avec les autres opérateurs. Par suite, saisi par l’un des titulaires d’un recours en contestation de la validité de l’accord-cadre en tant qu’il a été conclu avec d’autres opérateurs économiques et si les conditions de recevabilité du recours en contestation de la validité du contrat par un tiers sont réunies, le juge du contrat peut prononcer, le cas échéant, la résiliation ou l’annulation de cet accord en tant qu’il a été attribué à ces autres opérateurs dès lors qu’il est affecté de vices qui ne permettent pas la poursuite de son exécution. La circonstance qu’une telle annulation ou une telle résiliation aurait pour effet de ramener le nombre des titulaires de cet accord-cadre à un nombre inférieur à celui envisagé par le règlement de la consultation est sans incidence sur la possibilité pour le juge de la prononcer….Lorsqu’il est ainsi saisi de conclusions contestant la validité de l’accord-cadre en tant qu’il a été conclu avec certains opérateurs économiques, le juge du contrat ne peut prononcer la résiliation ou l’annulation de l’accord-cadre dans son ensemble).

Passation d’un accord-cadre par l’acheteur

Evaluation préalable des besoins

L’acheteur doit évaluer de manière prévisionnelle l’étendue globale des prestations à réaliser pendant la durée de l’accord-cadre. Cette estimation lui permettra de choisir la procédure de passation appropriée.

Explications pour les entreprises : Avant même de lancer la moindre procédure, l’acheteur public doit réaliser une estimation aussi précise que possible de l’ensemble de ses besoins sur toute la durée que devrait couvrir l’accord-cadre. Cette évaluation globale conditionnera le choix de la procédure à mettre en œuvre (Procédure adaptée, appel d’offres, procédure avec négociation, dialogue compétitif). Elle permettra aussi aux entreprises candidates d’apprécier le volume financier global du contrat et donc son attractivité. Une évaluation insuffisante risque de fausser le choix de la procédure et de conduire à une sous-estimation du contrat, nuisant à une saine concurrence.

Publicité et mise en concurrence

La passation d’un accord-cadre suppose une publicité et une mise en concurrence selon des règles similaires à celles applicables aux marchés publics classiques.

Les principales procédures utilisables sont :

• Procédure formalisées : Appel d’offres ouvert ou restreint pour les pouvoirs adjudicateurs (Articles R2124-1 et R2124-2) ou procédure avec négociation ou dialogue compétitif

Explications pour les entreprises : L’appel d’offres ouvert ou restreint ce sont les procédures classiques de droit commun pour les marchés publics au-dessus des seuils européens.

• Procédure formalisée pour les entités adjudicatrices (Article R2124-3)

Explications pour les entreprises : La procédure formalisée est obligatoire au-dessus de certains montants pour les acheteurs.

• Procédure adaptée en-dessous des seuils européens (Article R2123-1)

Explications pour les entreprises : La procédure adaptée est une procédure allégée que peuvent utiliser tous les acheteurs publics pour les marchés en dessous des seuils européens. Elle laisse une certaine souplesse à l’acheteur tout en respectant des mesures de publicité visant à susciter la concurrence.

Forme et contenu de l’accord-cadre

L’accord-cadre revêt la forme d’un document contractuel unique, contenant a minima :

• L’identité des parties contractantes
• L’objet de l’accord-cadre
• Les engagements réciproques : prestations, délais, prix ou modalités de détermination des prix, etc.
• Les modalités d’émission des bons de commande et/ou de conclusion des marchés subséquents
• Sa durée

Explications pour les entreprises : Tout accord-cadre se traduit par un contrat écrit, fixant au minimum les informations essentielles comme pour tout contrat classique. Les deux parties s’engagent réciproquement sur certains aspects, même si toutes les modalités précises ne sont pas forcément déterminées dès le départ. Les entreprises doivent vérifier que tous les éléments importants y sont bien définis.

Exécution des accords-cadres

L’exécution d’un accord-cadre peut prendre deux formes distinctes.

Accords-cadres s’exécutant par marchés subséquents

Lorsque l’accord-cadre ne fixe pas toutes les conditions d’exécution des prestations, il est mis en œuvre par la conclusion de marchés subséquents (Articles R2162-2 et R2162-7 à R2162-12).

Explications pour les entreprises : Quand tous les détails opérationnels ne sont pas définis entièrement dans l’accord-cadre initial, des contrats complémentaires appelés « marchés subséquents » devront être conclus pendant la période d’exécution. Ces marchés subséquents préciseront par exemple les quantités exactes, les plannings détaillés, certaines clauses techniques particulières, etc. Ils viennent compléter l’accord-contractuel de départ pour adapter les prestations aux situations concrètes qui se présentent.

Marchés subséquents avec le titulaire unique

Lorsqu’il n’y a qu’un seul titulaire, les marchés subséquents lui sont attribués directement, dans les conditions fixées dans l’accord-cadre. L’acheteur peut demander au titulaire de compléter son offre avant l’attribution du marché subséquent (Article R2162-9).

Explications pour les entreprises : S’il n’y a qu’un prestataire unique sélectionné pour l’accord-cadre, il bénéficiera automatiquement de tous les marchés subséquents passés pendant la durée du contrat. L’acheteur négociera directement avec lui les détails des prestations pour chaque nouveau besoin qui se présente. Le titulaire n’a pas à remettre une proposition commerciale et technique complète à chaque fois, mais peut simplement être invité à compléter son offre initiale sur certains aspects spécifiques.

Marchés subséquents avec remise en concurrence

Lorsqu’il y a plusieurs titulaires, une remise en concurrence est organisée sur la base de règles objectives précisées dans l’accord-cadre (Articles R2162-10 à R2162-12). Le marché subséquent est attribué au titulaire ayant présenté l’offre économiquement la plus avantageuse.

Explications pour les entreprises : Dans le cas d’un accord-cadre multi-attributaires, les prestations font l’objet d’une nouvelle mise en compétition à chaque besoin. Même si elle est simplifiée, cette remise en concurrence oblige les entreprises à réétablir une proposition commerciale et technique à chaque marché subséquent pour espérer remporter la commande.

Accords-cadres s’exécutant par bons de commande

Lorsque toutes les conditions d’exécution sont fixées dans l’accord-cadre, les prestations sont commandées au moyen de bons de commande, sans remise en concurrence (Articles R2162-2, R2162-13 et R2162-14).

Explications pour les entreprises : Si toutes les clauses ont pu être déterminées dans le contrat initial, les commandes précises se font via de simples « bons de commande » émis en fonction des besoins ponctuels apparus. Contrairement aux marchés subséquents multi-attributaires, il n’y a plus du tout de remise en concurrence des titulaires à ce stade. L’acheteur n’a plus qu’à émettre des bons de commande en définissant les quantités et les modalités d’exécution des prestations.

Droits et obligations des parties

L’acheteur

• Doit respecter les règles de passation des accords-cadres
• Est tenu de commander les quantités minimales prévues le cas échéant
• Ne peut modifier unilatéralement l’accord-cadre
• Doit respecter son obligation d’exclusivité envers les titulaires

Explications pour les entreprises : L’acheteur public a des obligations contractuelles à respecter vis-à-vis du prestataire dans le cadre de l’accord-cadre. Il doit notamment lancer une procédure régulière, respecter les éventuels engagements sur des quantités minimales, et faire appel aux seuls titulaires de l’accord-cadre.

Les titulaires

• Sont tenus d’accepter les commandes passées par l’acheteur dans les limites prévues
• Peuvent prétendre à une indemnisation si les minima ne sont pas respectés

Explications pour les entreprises : Les prestataires ont l’obligation d’honorer les commandes passées par l’acheteur public dans le respect des termes de l’accord-cadre. Et ils peuvent demander réparation si l’acheteur ne respecte pas ses engagements contractuels, surtout s’il n’atteint pas les quantités minimales promises.

Modifications des accords-cadres

Les modifications en cours d’exécution restent encadrées (Article R2194-1 à R2194-10) :

• Elles ne doivent pas bouleverser l’économie de l’accord-cadre
• Elles ne peuvent remettre en cause les critères de sélection des titulaires
• L’accord de tous les titulaires est nécessaire en cas de multi-attribution

Explications pour les entreprises : Des modifications en cours de contrat sont possibles de manière encadrée, mais elles ne doivent pas changer substantiellement la nature du contrat ni remettre en cause les conditions de choix des prestataires. Dans le cas d’un accord-cadre multi-attributaires, toute modification requiert l’accord unanime de tous les titulaires.

Résiliation des accords-cadres

L’accord-cadre peut être résilié à l’initiative de l’une ou l’autre des parties, dans des conditions similaires aux marchés publics classiques.

La résiliation d’un accord-cadre multi-attributaires peut intervenir seulement pour certains titulaires, les autres demeurant liés (Article R2195-1 à R2195-5).

Explications pour les entreprises : Il est possible de mettre fin de façon anticipée à un accord-cadre, selon des modalités semblables à ce qui existe dans tout contrat. Dans le cas d’un accord-cadre avec plusieurs titulaires, la résiliation peut ne concerner que l’un d’entre eux, les autres continuant à exécuter normalement le contrat jusqu’à son terme.

Cession des accords-cadres

Le titulaire d’un accord-cadre peut céder son contrat à un tiers, avec l’accord de l’acheteur et sous réserve de présenter des garanties équivalentes (Article R2194-1 à R2194-5).

Explications pour les entreprises : La cession d’un accord-cadre est possible sous réserve de l’accord de l’acheteur public. Le nouveau prestataire doit offrir les mêmes garanties. Cela permet par exemple de gérer des fusions, absorptions ou cessions d’actifs entre sociétés.

Sous-traitance des accords-cadres

Le titulaire d’un accord-cadre ou d’un marché subséquent peut librement sous-traiter l’exécution des prestations, à condition que cette sous-traitance ne soit pas totale (Article L2193-1 à L2193-14).

Explications pour les entreprises : Le titulaire d’un accord-cadre reste juridiquement responsable de l’exécution des prestations, mais il a le droit de confier une partie de l’exécution du contrat à des sous-traitants. Cette sous-traitance ne peut pas être intégrale, le titulaire devant exécuter lui-même une partie des prestations.

Fin des accords-cadres

Les accords-cadres prennent fin (Article R2112-2 à R2112-6) :

• Par l’arrivée du terme contractuel prévu
• Par la résiliation anticipée à l’initiative de l’une des parties
• Lorsque le montant maximum est atteint
• En cas de disparition du titulaire, sauf reprise des engagements

Explications pour les entreprises : Un accord-cadre s’achève normalement à la fin de sa durée contractuelle. Mais différents événements peuvent entraîner une fin anticipée : la résiliation voulue par l’une des parties, l’atteinte du montant maximum s’il a été défini, la disparition du titulaire suite à une liquidation ou absorption…

Spécificités des accords-cadres de défense et de sécurité

Quelques règles dérogatoires s’appliquent aux accords-cadres conclus dans le cadre de marchés de défense et de sécurité (Articles L2325-1, R2362-1 à R2362-8) :

• Durée maximale portée à 7 ans
• Interdiction des marchés subséquents sans mise en concurrence
• Restriction aux acheteurs spécialisés en matière de défense et sécurité

Explications pour les entreprises : Les marchés de défense ou sécurité obéissent à des règles renforcées. Notamment, tous les marchés subséquents doivent obligatoirement faire l’objet d’une remise en concurrence, même avec un titulaire unique.

Intérêts des accords-cadres

Les accords-cadres présentent de nombreux avantages (Articles L2113-10 à L2113-12) :

Pour les acheteurs publics :

• Sécurisation des approvisionnements sur le long terme
• Souplesse : possibilité d’ajuster les commandes à ses besoins
• Allègement des procédures après la conclusion initiale
• Optimisation des budgets

Explications pour les entreprises : Du point de vue de l’acheteur public, l’accord-cadre présente plusieurs atouts. Il lui assure un portefeuille de prestataires identifiés sur le long terme pour répondre à ses besoins. Une fois l’accord-cadre attribué, les procédures sont allégées pour passer les commandes subséquentes.

Pour les entreprises :

• Visibilité sur une longue période
• Planification des investissements et des ressources
• Réduction des coûts liés aux procédures de passation
• Établissement d’une relation privilégiée dans la durée avec l’acheteur
• Garantie d’un certain volume de commandes dans certains cas

Explications pour les entreprises : L’intérêt principal de l’accord-cadre pour les prestataires réside dans la visibilité commerciale qu’il procure sur le long terme, permettant d’organiser plus sereinement les investissements et les équipes. S’ajoute à cela la simplification des procédures après la conclusion initiale, et la garantie d’un certain chiffre d’affaires si un minimum est prévu.

Inconvénients et risques des accords-cadres

Le recours aux accords-cadres présente également certains inconvénients et risques :

Pour les acheteurs publics :

• Complexité de la définition préalable des besoins sur le long terme (parfois)
• Difficulté à faire évoluer les prestations en cours d’exécution
• Risque de dépendance vis-à-vis des titulaires

Explications pour les entreprises : Malgré leurs avantages, les accords-cadres présentent aussi des contraintes pour les acheteurs publics. Il peut être complexe d’estimer ses besoins sur 4 à 8 ans. Et la mise en concurrence est limitée pendant l’exécution.

Pour les entreprises :

• Investissements parfois non négligeables à réaliser avec incertitude sur les retours
• Risque de se voir imposer des adaptations par l’acheteur public
• Moins de souplesse commerciale qu’en répondant à des marchés ponctuels

Explications pour les entreprises : Les prestataires doivent accepter de réaliser des investissements conséquents qui seront rentabilisés sur le long terme, sans garantie absolue sur les volumes ou les résultats financiers. Ils ont aussi moins de marge de négociation commerciale une fois l’accord-cadre attribué.

Les accords-cadres font partie des techniques d’achat qui peuvent être mono-attributaire (un seul titulaire) ou multi-attributaires (plusieurs titulaires qui pourront ou non être remis en concurrence).

Ils sont soumis aux règles de passation, donc aux procédures formalisées ou non, fixées par le code de la commande publique. Donc en principe l’acheteur choisit d’abord la procédure de passation (procédure adaptée, appel d’offres, dialogue compétitif, procédure avec négociation) puis détermine éventuellement la technique d’achat qui peut alors être celle de l’accord cadre.

Il en existe deux catégories : les accords-cadres à marchés subséquents et les accords-cadres à bons de commande. 1/ Les marchés subséquents sont conclus lorsque l’accord-cadre ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles. 2/ Les bons de commande sont émis lorsque l’accord-cadre fixe toutes les stipulations contractuelles.

L’avis de marché (publicité) doit mentionner l’estimation et le maximum

En effet la jurisprudence européenne impose aux acheteurs pour les marchés supérieurs aux seuils européens de mentionner dans leurs avis de marchés relatifs aux accords cadre deux informations :

• d’une part, la quantité estimée ou la valeur estimée de l’accord-cadre,
• et, d’autre part, la quantité maximale ou la valeur maximale des produits à fournir.

Ces précisions sont issues de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qui a précisé les règles applicables au contenu des avis de marché quant aux mentions précitées (CJUE, 17 juin 2021, Simonsen & Weel A/S c/ Region Nordjylland og Region Syddanmark, Aff. C-23/20).

Les marchés subséquents doivent ils passer en commission d’appel d’offres ?

Les textes n’imposent pas que les marchés subséquents des collectivités territoriales soient soumis à l’avis de la commission d’appel d’offres (CAO).

À ce stade, l’intervention de la CAO n’est, a priori, pas nécessaire, d’autant qu’elle s’est déjà prononcée sur l’attribution de l’accord-cadre. Toutefois, l’accord-cadre ne fixant pas tous les termes des marchés subséquents, ceux-ci peuvent contenir des éléments essentiels, notamment le prix. C’est pourquoi la circulaire du ministre de l’intérieur du 30 mars 2007 recommande de soumettre à l’avis de la CAO les marchés subséquents d’un montant supérieur aux seuils européens.

En résumé, la soumission des marchés subséquents à l’avis de la CAO dépend de la nature et de l’importance des éléments qui y sont contenus. Si les marchés subséquents contiennent des éléments essentiels, notamment le prix, il est recommandé de les soumettre à l’avis de la CAO.

L’accord cadre est il un système de référencement ?

Non, l’accord-cadre n’est pas un simple système de référencement permettant de constituer un fichier de prestataires ou de fournisseurs. C’est un contrat comportant des obligations et des engagements pour chacune des parties.

L’accord-cadre fixe les conditions générales d’exécution des bons de commande qui seront passés pendant une période déterminée.

Bien que certains termes des marchés subséquents ne soient fixés qu’au moment de la conclusion de ces marchés, l’accord-cadre ne saurait se contenter de définir sommairement les besoins, permettant ensuite à l’acheteur d’être complètement libre dans la fixation de ses exigences.

En somme, l’accord-cadre est une technique d’achat qui fixe les conditions générales d’exécution des bons de commande et qui comporte des obligations et des engagements pour chacune des parties.

L’accord-cadre doit-il comporter les éléments relatifs à l’offre elle-même ?

Oui, l’accord-cadre doit comporter les éléments relatifs à l’offre elle-même.

Dans le cadre d’un accord-cadre à bons de commande, l’acheteur doit faire figurer dans les pièces de son marché public l’ensemble des stipulations contractuelles portant tant sur ses modalités de passation que d’exécution, à l’instar d’un marché ordinaire, conformément aux dispositions des articles R. 2162-1 à R. 2162-6 du code de la commande publique .

L’accord-cadre exécuté au moyen de marchés subséquents offre à l’acheteur une certaine souplesse dans la fixation de son contenu. Il ne doit pas être pour autant une un contrat n’engageant aucune des parties.

Peut-on négocier dans la passation des marchés subséquents ?

La passation des marchés publics vise à sélectionner les prestataires de biens, de services ou de travaux pour répondre aux besoins des acheteurs publics. Dans les accords-cadres, qui sont des outils privilégiés pour simplifier et optimiser la gestion des achats publics, se pose la question du recours à la négociation lors de la passation des marchés subséquents. Cette question est encadrée par des dispositions légales et réglementaires, dont l’article 33 de la directive 2014/24/UE et le Code de la commande publique.

Les conditions du recours à la négociation pour les marchés subséquents

Le recours à la négociation pour la passation des marchés subséquents est subordonné à certaines conditions énoncées dans l’article 33 de la directive 2014/24/UE. Selon le paragraphe 5 de cet article, la mise en concurrence des marchés subséquents doit obéir aux mêmes conditions que celles appliquées à l’attribution de l’accord-cadre.

Ainsi, si l’accord-cadre a été passé selon une procédure ne permettant pas la négociation, il en sera de même pour les marchés subséquents qui lui sont liés.

En revanche, si l’accord-cadre a été conclu selon une procédure autorisant la négociation, les marchés subséquents pourront également faire l’objet de négociations. Les procédures autorisant la négociation comprennent la procédure concurrentielle avec négociation, le dialogue compétitif et le marché négocié sans publicité ni mise en concurrence.

Les cas spécifiques de recours à des marchés subséquents négociés sans remise en concurrence

Dans certains cas spécifiques, il est possible de recourir à des marchés subséquents négociés sans remise en concurrence. Ces situations sont prévues par le Code de la commande publique.

Un exemple de cas spécifique est lorsque les besoins techniques du marché ne peuvent être satisfaits que par un opérateur économique déterminé. Cela peut être dû au caractère unique ou spécifique du produit, du matériel ou du service à acquérir, et lorsqu’aucun autre opérateur n’est en mesure de fournir une alternative. Dans ces situations, l’acheteur public peut opter pour une procédure de passation n’autorisant pas la négociation.

Efficacité économique de la commande publique

Le recours à une procédure de passation autorisant la négociation ne garantit pas en soi une meilleure efficacité économique de la commande publique par rapport à la procédure d’appel d’offres. En effet, quelle que soit la méthode choisie, l’efficacité repose avant tout sur une définition précise du besoin.

Une définition claire du besoin peut être facilitée par la réalisation d’un sourçage ou en ayant recours à une assistance à maîtrise d’ouvrage pour les prestations considérées. Cela permet à l’acheteur public de s’appuyer sur une expertise externe pour cerner au mieux ses besoins.

D’autres leviers d’efficacité économique doivent également être pris en compte. Il s’agit notamment du choix des critères de sélection des offres et de leur pondération, adaptés à l’objet du marché public. Fixer un délai de remise des candidatures et des offres suffisant est essentiel pour permettre aux opérateurs économiques de s’organiser et de proposer des offres compétitives. Enfin, la publication de l’avis d’appel à la concurrence dans des supports pertinents est essentielle pour toucher les acteurs du marché adéquats.

Disposition réglementaires du code de la commande publique

Sous-section 2 : Dispositions propres aux marchés subséquents (art. R2162-7 à art. R2162-12)

Article R2162-7 [Marchés subséquents et caractéristiques non fixées dans l’accord-cadre]

Les marchés subséquents précisent les caractéristiques et les modalités d’exécution des prestations demandées qui n’ont pas été fixées dans l’accord-cadre. Ils ne peuvent entraîner des modifications substantielles des termes de l’accord-cadre.

Article R2162-8 [Les marchés subséquents peuvent prendre la forme d’un accord-cadre]

Les marchés subséquents peuvent prendre la forme d’un accord-cadre fixant toutes les conditions d’exécution des prestations et exécuté au moyen de bons de commande dans les conditions fixées aux articles R. 2162-13 et R. 2162-14.

Article R2162-9 [Accord-cadre mono-attributaire : attribution des marchés subséquents]

Pour les pouvoirs adjudicateurs, lorsqu’un accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique, les marchés subséquents sont attribués dans les conditions fixées par l’accord-cadre. Préalablement à la conclusion des marchés subséquents, le pouvoir adjudicateur peut demander par écrit au titulaire de compléter son offre.

Article R2162-10 [Accord-cadre multi-attributaires : mise en concurrence des marchés subséquents par le pouvoir adjudicateur]

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, le pouvoir adjudicateur organise une mise en concurrence selon la procédure suivante :

1° Pour chacun des marchés subséquents, le pouvoir adjudicateur consulte par écrit les titulaires de l’accord-cadre ou, lorsque l’accord-cadre a été divisé en lots, les titulaires du lot correspondant à l’objet du marché subséquent ;

2° Le pouvoir adjudicateur fixe un délai suffisant pour la présentation des offres en tenant compte d’éléments tels que la complexité des prestations attendues ou le temps nécessaire à la transmission des offres ;

3° Les offres sont proposées conformément aux caractéristiques fixées par l’accord-cadre et les documents de la consultation propres au marché subséquent. Elles sont établies par écrit et ne sont pas ouvertes avant l’expiration du délai prévu pour le dépôt des offres ;

4° Le marché subséquent est attribué à celui ou à ceux des titulaires de l’accord-cadre qui ont présenté les offres économiquement les plus avantageuses, sur la base des critères d’attribution énoncés dans l’accord-cadre.

L’accord-cadre peut prévoir que l’attribution de certains marchés subséquents ne donnera pas lieu à remise en concurrence lorsqu’il apparaît que, pour des raisons techniques, ces marchés ne peuvent plus être confiés qu’à un opérateur économique déterminé. Tel est notamment le cas lorsque aucun produit, matériel ou service ne peut être substitué au produit, matériel ou service à acquérir et qu’un seul des titulaires est en mesure de le fournir.

Article R2162-11 [Marchés subséquents et critères pour les entités adjudicatrices]

Pour les entités adjudicatrices, les marchés subséquents sont passés sur la base de règles ou de critères objectifs et non-discriminatoires définis dans l’accord-cadre, qui peuvent inclure la remise en concurrence des titulaires.

Article R2162-12 [entité adjudicatrice – remise en concurrence et délai suffisant pour la présentation des offres]

Lorsqu’une remise en concurrence est prévue, l’entité adjudicatrice fixe un délai suffisant pour permettre la présentation des offres. Le marché subséquent est attribué à celui ou à ceux des titulaires de l’accord-cadre qui ont présenté les offres économiquement les plus avantageuses, sur la base des critères d’attribution définis dans l’accord-cadre.

Sous-section 3 : Dispositions propres aux bons de commande (art. R2162-13 à art. R2162-14)

Article R2162-13 [Définition des bons de commande]

Les bons de commande sont des documents écrits adressés aux titulaires de l’accord-cadre qui précisent celles des prestations, décrites dans l’accord-cadre, dont l’exécution est demandée et en déterminent la quantité.

Article R2162-14 [émission des bons de commande]

L’émission des bons de commande s’effectue sans négociation ni remise en concurrence préalable des titulaires, selon des modalités prévues par l’accord-cadre.

Source : Legifrance 30/09/19

Accords-cadres au sens de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014

Un accord-cadre est un accord conclu entre un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d’établir les conditions régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

Accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique, les marchés fondés sur cet accord-cadre sont attribués dans les limites des conditions fixées dans l’accord-cadre.

Pour la passation de ces marchés, les pouvoirs adjudicateurs peuvent consulter par écrit l’opérateur économique partie à l’accord-cadre, en lui demandant de compléter, si besoin est, son offre.

Accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, il est exécuté de l’une des manières suivantes:

a) sans remise en concurrence, selon les clauses et conditions de l’accord-cadre, lorsque celui-ci définit toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés, et les conditions objectives permettant de déterminer quel opérateur économique partie à l’accord-cadre est chargé de l’exécution; les documents de marché relatifs à l’accord-cadre précisent ces dernières conditions;

b) lorsque l’accord-cadre définit toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés, en partie sans remise en concurrence conformément au point a) et en partie avec remise en concurrence entre les opérateurs économiques parties à l’accord-cadre conformément au point c), dans le cas où cette possibilité a été stipulée par les pouvoirs adjudicateurs dans les documents de marché relatifs à l’accord-cadre. Le choix d’acquérir des travaux, fournitures ou services spécifiques par le biais d’une remise en concurrence ou directement selon les conditions figurant dans l’accord-cadre s’effectue en fonction de critères objectifs, qui sont énoncés dans les documents de marché relatifs à l’accord-cadre. Ces documents de marché précisent également les conditions qui peuvent faire l’objet d’une remise en concurrence;

Les possibilités prévues au premier alinéa du présent point s’appliquent aussi à tout lot d’un accord-cadre dont toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés sont définies dans l’accord-cadre, indépendamment du fait que toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés dans le cadre d’autres lots aient été ou non définies.

c) par une remise en concurrence des opérateurs économiques parties à l’accord-cadre, lorsque celui-ci ne définit pas toutes les conditions régissant la fourniture des travaux, des services et des produits concernés.

(Source : Art. 33 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014)

Accords-cadres au sens de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015

Les accords-cadres sont les contrats conclus par un ou plusieurs acheteurs soumis à l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics avec un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d’établir les règles relatives aux bons de commande à émettre ou les termes régissant les marchés subséquents à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées.

Les « marchés à bons de commande » du code des marchés publics 2006 sont des accords-cadres.

Accords-cadres (source : fiche DAJ 2017)

Fin de la distinction entre les accords-cadres et les anciens « marchés à bons de commande »

Si le code des marchés publics de 2006 opérait, contrairement au droit européen, une distinction entre les accords-cadres et les marchés à bons de commande, l’entrée en vigueur de l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et de son décret d’application n°2016-360 du 25 mars 2016 met fin à cette dichotomie et s’aligne ainsi avec le droit européen en intégrant les marchés à bons de commande dans la catégorie des accords-cadres.

Les bons de commande doivent être envisagés comme des modalités d’exécution des accords-cadres

Comme les marchés subséquents, les bons de commande doivent désormais être envisagés comme des modalités d’exécution des accords-cadres. Il est ainsi mis fin à l’ambiguïté qui imposait aux acheteurs de cocher, dans l’avis d’appel à la concurrence publié au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE), la case « accord-cadre » alors qu’il s’agissait d’un marché à bons de commande.

A cet égard, l’article 4 de l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative à la passation des marchés publics et l’article 33 de la directive n°2014/24 du 26 février 2014 définissent dans les mêmes termes la notion d’accord-cadre qui englobe « les contrats conclus entre un ou plusieurs acheteurs (…) et un ou plusieurs opérateurs économiques (…), ayant pour objet d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées ».

Instrument de planification et d’assouplissement de la commande publique, l’accord-cadre est un contrat par lequel l’acheteur public s’engage à passer des marchés auprès du ou des titulaires de l’accord, pendant une période donnée, au fur et à mesure de ses besoins et pour des prestations déterminées.

Modalités d’exécution de l’accord-cadre

Cas des marchés de défense ou de sécurité

L’article 78 du décret n°2016-360 prévoit plusieurs modalités d’exécution de l’accord-cadre qui diffèrent selon le contenu de l’accord-cadre. Pour les marchés de défense ou de sécurité, les accords-cadres sont régis par les articles 70 à 72 du décret n°2016-361. Les spécificités propres aux accords-cadres de défense ou de sécurité sont abordées en fin de fiche.

Accords-cadres à marchés subséquents

Si l’accord-cadre ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles, il donne lieu à la conclusion de marchés subséquents dans les conditions fixées à l’article 79.

Accords-cadres à bons de commande

Dans le cas contraire, si toutes les stipulations contractuelles sont fixées dans l’accord-cadre, celui-ci sera exécuté au fur et à mesure de l’émission de bons de commande dans les conditions fixées à l’article 80. Les prix sont alors des prix unitaires.

Dans les accords-cadres à bons de commande la principale pièce de prix est le BPU qui est contractuel associé à un DQE non-contractuel destiné à comparer les offres financières.

Possibilité de mêler ces deux options

L’acheteur pourra également mêler ces deux options et recourir à un accord-cadre exécuté en partie par la conclusion de marchés subséquents et en partie par l’émission de bons de commande1.

Une continuité avec l’ancien code des marchés publics

L’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation ne modifie pas les règles applicables à ces différents types d’accords-cadres édictées par l’ancien code des marchés publics. Les souplesses propres aux entités adjudicatrices en matière d’accord-cadre (s’exécutant par l’émission de bons de commande ou par la passation de marchés subséquents) ont été maintenues, la seule différence résidant dans la fixation, conformément à la directive 2014/25/UE, d’une limitation de principe de la durée maximale des accords-cadres de ces acheteurs particuliers.

Jurisprudence

CE, 27 mars 2019, société Fujifilm France et UniHA, n° 426200 (CCTP : l’offre qui ne respecte pas le contenu technique minimal imposé est irrégulière)

Fiche DAJ

Fiche DAJ – Les accords-cadres – 2019